Назад к Речам-2012

Уважаемые члены комитетов, благодарю за приглашение выступить по вопросу межведомственного предложения о выполнении требований пункта 619 Закона Додда-Фрэнка «О реформе Уолл-Стрит и защите потребителей» (Закон Додда-Фрэнка). Этот пункт широко известен как «Правило Волкера». Мои замечания сегодня будут сосредоточены на некоторых проблемах, с которыми мы столкнулись, разрабатывая межведомственное предложение. Как я уже отмечал в выступлении перед Конгрессом, целью ФРС в отношении этого и всех других положений Закона Додда-Фрэнка является внедрение данной нормы таким образом, чтобы наиболее точно передать смысл нормы, максимально увеличить финансовую стабильность и прочие социальные преимущества с наименьшими потерями для доступности кредита и экономического роста.

ФРС, Управление контролера денежного обращения (OCC), Федеральная корпорация по страхованию вкладов (FDIC) и Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC) (совместно называемые «ведомства») в ноябре опубликовали для публичного обсуждения предложения по реализации Правила Волкера. Комиссия по торговле товарными фьючерсами (CFTC) недавно опубликовала для публичного обсуждения свое, во многом похожее, предложение. Из-за важности и сложности вопросов, поднятых законодательными положениями, которые составляют Правило Волкера, ведомства вначале предоставили общественности 90 дней для подачи комментариев. Недавно мы продлили этот период еще на 30 дней, до 13 февраля 2012г. ФРС приветствует все комментарии по реализации Правила Волкера, и проводит многочисленные встречи с представителями общественности по этому предмету. Мы продолжаем вывешивать на нашем сайте все получаемые комментарии и краткие сводки по проходящим встречам, которые ФРС проводит с представителями общественности по поводу Правила Волкера и другим положениям Закона Додда-Фрэнка.

Краткое изложение нормативного положения и предложения ведомств

Законодательные положения, которые составляют Правило Волкера, в целом запрещают банковским организациям заниматься двумя видами деятельности: 1) осуществлять трейдинг за счет собственных средств, и 2) приобретать долю в собственности, спонсировать, и иметь отношения определенного характера с хедж-фондами или частными инвестиционными фондами (далее те и другие - «подзаконные фонды»). Эти законодательные положения применимы, в целом, к застрахованным депозитарным организациям; компаниям, контролирующим такие застрахованные депозитарные организации; иностранным банкам, имеющим филиал, представительство или дочерний банк в США; а также к аффилированным структурам вышеперечисленных организаций.

Согласно данному законодательству, трейдинг за счет собственных средств определяется как занятие позиций в качестве принципала по ценной бумаге, деривативу, опциону или контракту на продажу товарного актива с поставкой в будущем для продажи такой позиции в краткосрочной перспективе или с целью перепродажи для получения выгоды из краткосрочных ценовых движений. Законодательство применяется только к позициям, занимаемым банковской организацией для целей извлечения краткосрочной прибыли; оно не применяется к позициям, занимаемым для долгосрочных или инвестиционных целей. Более того, законодательство содержит ряд исключений, включая андеррайтинг, действия, связанные с выполнением функции маркет-мейкера, а также хеджирующие сделки, совершаемые для снижения рисков. Нормативный акт о порядке применения закона, предложенный ведомствами, включает все эти законодательные дефиниции и исключения. Законодательство также уполномочивает определенные регулирующие агентства разрешать дополнительные виды деятельности, если они будут способствовать и защищать безопасность и надежность данной банковской организации и финансовую стабильность США.

Второй основной запрет в законодательстве касается приобретения или удержания в собственности банковской организацией доли в подзаконном фонде или поддержания с таким фондом отношений определенного характера. Опять же, закон содержит ряд исключений, в том числе по организации и выпуску акций подзаконного фонда, осуществлению ограниченных инвестиций в подзаконный фонд, спонсорству и инвестициям в секьюритизированные кредиты, а также по хеджирующим сделкам, совершаемым для снижения рисков. Законодательное определение подзаконного фонда согласно Правилу Волкера достаточно широкое. Закон также довольно широко запрещает любой банковской организации, которая выступает инвестиционным управляющим, консультантом или спонсором для подзаконного фонда, или которая организует выпуск и распределение акций подзаконного фонда, выполнять определенные транзакции с подзаконным фондом, включая его кредитование или покупку его активов.

Закон также запрещает сделки в сфере трейдинга и инвестиций, которые в принципе разрешены, в тех случаях, когда налицо существенный конфликт интересов с банка с интересами клиентов или контрагентов, или когда данная деятельность приводит к открытию позиций по высокорисковым активам или трейдинговым стратегиям. Это важные положения, и ведомства специально запрашивали комментарии в отношении требований по раскрытию информации и прочим подходам к реализации этих разделов закона.

Разграничение трейдинга за счет собственных средств и деятельности маркет-мейкера

Одной из трудных задач реализации законодательных запретов является проведение границы между запрещенным трейдингом за счет собственных средств и разрешенной деятельностью маркет-мейкера. Такое разграничение является важным, т.к. маркет-мейкеры играют ключевую роль в обеспечении ликвидности рынков ценных бумаг, деривативов и прочих активов.

Если смотреть с крайних точек, то различие между чистым трейдингом за счет собственных средств и деятельностью маркет-мейкера является простым и понятным. С одной стороны, к примеру, нетрудно выявить трейдинг, который организован в рамках отдельного подразделения, и который ведется исключительно для реализации торговых стратегий, которые должны принести краткосрочные прибыли без всякой связи с клиентскими заявками или посредничеством. Такая деятельность, напоминающая деятельность «внутреннего хедж-фонда», довольно долгое время существовала во многих аффилированных структурах банков, прежде чем было принято Правило Волкера. Фирмы, которые заняты сейчас или были заняты ранее такими не ориентированными на клиентов, чисто трейдинговыми операциями за счет собственных средств, могут немедленно выявить и свернуть такую деятельность. На самом деле, некоторые уже так и сделали по ряду причин, включая выполнение заранее требований Правила Волкера.

С другой стороны, хрестоматийным примером может служить чистый маркет-мейкер, действующий в качестве посредника, мгновенно сводящий большие группы покупателей и продавцов актива без необходимости самостоятельно занимать позицию по данному активу. Прибыль зарабатывается исключительно за счет взимания с покупателей более высокой цены, чем та, которая уплачивается продавцам актива, или в некоторых случаях за счет комиссии. Покупатели и продавцы с готовностью платят этот «спрэд» или комиссию, потому что маркет-мейкер способен быстрее и эффективнее свести продавцов с покупателями, чем если бы они делали это сами.

Я называю это хрестоматийным примером, потому что примеры такой безрисковой деятельности маркет-мейкера на наших рынках редки. На реальных рынках покупатели и продавцы появляются в разное время, в разных количествах и часто хотят похожих, но не идентичных активов. Маркет-мейкеры поддерживают у себя запасы и управляют позициями в активах, в которых они обязались «делать рынок», с тем, чтобы на постоянной основе удовлетворять потребности клиентов.

Соответственно, в широком диапазоне, который существует между двумя вышеприведенными очевидными примерами, различие между запрещенным трейдингом за счет собственных средств и разрешенной деятельностью маркет-мейкера может оказаться довольно трудно определимым, потому что эти два вида деятельности имеют несколько важных общих характеристик. В обоих случаях банковская организация в основном выступает принципалом при торговле активом и занятии позиции по активу, держит эту позицию сравнительно недолго, и получает прибыль (или убыток) от изменения цены актива за тот период, в течение которого она держит позицию. Таким образом, покупка или продажа определенного блока ценных бумаг не очевидно должна быть запрещена или разрешена, если основываться только на характеристиках самой сделки. Закон вместо этого делает различие между данными видами деятельности, рассматривая цели сделки и намерения трейдера. Эти субъективные характеристики могут оказаться трудными для распознавания на практике, особенно в контексте сложных глобальных рынков, на которых фирма может совершать тысячи и более сделок в день. Подобная же трудность связана с разграничением хеджевой сделки и спекулятивной сделки за счет собственных средств.

Концептуальные рамки реализации законодательства

Ведомства предложили концепцию для реализации Правила Волкера, которая сочетает: 1) объяснение факторов, которые ведомства намереваются использовать для отграничения запрещенной деятельности от разрешенной, 2) требование, чтобы банковские организации со значительными объемами трейдинга реализовали программу мониторинга своего трейдинга для обеспечения соблюдения законодательства, и 3) сбор данных и отчетных требований для облегчения как мониторинга соблюдения законодательства, так и разработки, со временем, более конкретных рекомендаций. Кроме этого, ведомства будут использовать свои надзорные и проверочные процедуры для того, чтобы осуществлять мониторинг соблюдения закона.

Третий элемент межведомственного предложения требует некоторых дополнительных комментариев. Чтобы помочь разграничению между разрешенной деятельностью маркет-мейкера и запрещенным трейдингом за счет собственных средств, ведомства предложили собирать данные по торговым фирмам относительно ряда количественных параметров. Эти параметры предназначены для помощи как ведомствам, так и банковским организациям, в выявлении рисков и характеристик запрещенного трейдинга за счет собственных средств и исключенных из запрета видов деятельности. Предложение поясняет, что данные параметры будут использоваться в качестве инструмента, но не в качестве регулирующего фактора при определении разрешенных видов деятельности. Ведомства предлагают использовать такие параметры для выявления видов деятельности, которые заслуживают специального изучения банковскими организациями и проверяющими при их оценке деятельности фирмы. Предлагаемое правило не включает в себя конкретных пороговых данных, которые бы автоматически приводили к дополнительному изучению тех или иных параметров, но запрашивает комментарии о том, были бы такие пороговые значения полезными, и замечает, что ведомства сбираются в будущем предложить такие пороговые значения. Предложения также дают ясно понять, что ведомства собираются соблюдать целостный подход к параметрам, пересматривая и уточняя их со временем по мере накопления опыта в рассмотрении, анализе и применении таких параметров для целей выявления запрещенного трейдинга за счет собственных средств.

Кроме этого, так как некоторые банковские организации совсем или почти не занимаются деятельностью, подпадающей под данное законодательство, предложение также включает элементы, направленные на снижение бремени предлагаемого законодательства на небольшие и простые банковские организации. В частности, ведомства предложили очень ограниченные программы комплаенса и значительно снизили или вообще сняли требования по сбору данных с таких банковских организаций.

Потенциальный результат предложения

Запрет на трейдинг за счет собственных средств в Правиле Волкера сам по себе, конечно, повлияет на трейдинговое поведение банковских организаций. На самом деле, именно это и было целью Конгресса при принятии этих положений. Конгресс сам принял решение, что этот запрет усилит финансовую стабильность и является социально желательным. Задача ведомств – реализовать намерения Конгресса, как они проявляются в самом законе, по возможности более эффективно и результативно.

Подход, выбранный в предлагаемом законодательстве, надо признать непростым. Но, по крайней мере на сегодняшний день, он кажется самым реалистичным. Было предложено два альтернативных подхода, и мы рассмотрели каждый из них, прежде чем вышли с предлагаемыми нормативным актами. Один из значительно более простых подходов заключается в том, чтобы сформулировать высокие принципы разграничения запрещенной и разрешенной деятельности, а затем дать возможность самим фирмам самостоятельно отчитываться о нарушениях на основании собственных моделей или иных методик, предположительно, при том, что регулирующие ведомства будут вести мониторинг комплаенса и применяемых систем. Хотя такой подход имеет преимущество простоты, он вряд ли даст больше ясности в том, является ли данная деятельность разрешенной или запрещенной. Вполне вероятно, что, формально или неформально, к регуляторным ведомствам будут часто обращаться за инструкциями или одобрением той или иной конкретной практики. В противном случае, этот подход будет, по сути, опираться на самоконтроль банковских организаций.

Вторая альтернатива – установление определенных границ для разграничения разрешенной и запрещенной деятельности. Этот подход на практике оказался бы очень сложным, по крайней мере, с нынешним объемом информации и данных, из-за большого количества классов активов, бизнес-моделей и типов сделок, подпадающих под законодательные положения. Жесткие правила также могут быть либо излишне ограничительными, и тем самым подчас, ненамеренно, будут классифицировать законные сделки в интересах клиента или в целях хеджирования как запрещенные; или слишком узкими, и тогда не смогут в достаточной мере охватить весь спектр деятельности, запрещенной законом.

Более тонкий концептуальный подход, содержащийся в нашем предложении, имеет целью реализовать некоторые преимущества обоих этих подходов, одновременно сведя к минимуму потенциальные негативные воздействия. Закон Додда-Фрэнка предоставляет достаточно длительный период для фирм, чтобы начать соответствовать Правилу Волкера. Ведомства предложили использовать этот переходный период для изучения влияния законодательных запретов на деятельность банковских организаций прежде, чем Правило Волкера вступит в полную силу. Для этой цели ведомства предлагают начать собирать и изучать трейдинговые данные, которые должны помочь фирмам, подпадающим под данное законодательство, а также ведомствам, в мониторинге и понимании контуров деятельности, которая запрещена, разрешена, или на которой сказывается Правило Волкера. Как я уже говорил выше, мы надеемся, что сбор данных и отчетность, предусматриваемая в нашем предложении, позволит постепенно разработать более конкретное руководство в области маркет-мейкерства, хеджирования и прочих изъятий из общего запрета. После полного вступления в силу Правила Волкера, мы намереваемся продолжать мониторинг результатов данного правила и искать возможности усовершенствовать его.

С учетом всего этого, ФРС более чем открыта для рассмотрения вариантов, которые бы улучшали наше предложение.

Наверх