Назад к Речам-2013

Благодарю вас. Я бы хотела обобщить тот значительный прогресс, который был достигнут глобальной финансовой системой с 2008г., и предложить свой взгляд на то, что еще предстоит сделать.

Краткий обзор прогресса в финансовом регулировании

Полезно разделить работу по реформированию регулирования, проведенную в последние несколько лет, на три категории: укрепление базовых основ банковского регулирования, уменьшение угрозы финансовой стабильности со стороны системообразующих финансовых организаций (SIFI), и укрепление базовых финансовых рынков и их инфраструктуры.

Основы банковского регулирования

Финансовый кризис обнаружил, что банковские организации во всем мире не имели достаточного капитала высокого качества, чтобы абсорбировать убытки в период крайнего стресса. Реформы по соглашению «Базель-3», предложенные в 2010г. Базельским Комитетом по банковскому надзору, увеличат размер регуляторного капитала, который должны будут поддерживать глобальные банковские организации, и улучшат качество такого капитала в плане его способности абсорбировать убытки. Банковские ведомства США прошлым летом опубликовали свои предложения по реализации реформ по Базель-3, получили и рассмотрели комментарии, и теперь готовят окончательный документ.

Нам также пришлось вспомнить во время кризиса, что банковская организация – особенно такая, у которой есть существенные объемы краткосрочного оптового фондирования – может стать неликвидной прежде, чем станет неплатежеспособной, в результате бегства кредиторов перед лицом неопределенности в смысле жизнеспособности банковской организации. Базельский Комитет выработал два стандарта ликвидности для смягчения этих рисков: коэффициент текущей ликвидности (LCR) с 30-дневным горизонтом, и коэффициент чистого стабильного финансирования (Net Stable Funding Ratio, NSFR) с горизонтом 1 год. Банковские ведомства США, как ожидается, выпустят предложение по внедрению LCR уже в этом году, и мы работаем с Базельским Комитетом в настоящее время, анализируя структуру и параметры NSFR.

Специальные меры для SIFI

Финансовый кризис также ясно дал понять, что в международных банковских правилах больше внимания должно уделяться потенциальным угрозам финансовой стабильности со стороны SIFI. В этой области усилия ФРС и глобального регуляторного сообщества в основном фокусировались на (1) выработке более жесткого регулирования для снижения вероятности дефолта таких фирм до уровней, которые значимо ниже уровней, характерных для менее системно важных финансовых организаций, и (2) создание режима санации/ликвидации банковской организации, который бы уменьшал убытки для более широкой финансовой системы и экономики в результате краха SIFI. Цель – заставить SIFI интернализировать издержки своего банкротства, которые бы в противном случае легли на общество в целом, и нейтрализовать то неявное субсидирование, которым пользуются такие фирмы в результате восприятия их рынком как TBTF.

Усилия по снижению вероятности краха SIFI осуществлялись по нескольким каналам. Базельский Комитет в 2011г. согласовал концепцию градуированных надбавок к требованиям по базовому капиталу для системно важных фирм, и мы сейчас ведем работу по выработке правил для внедрения данной концепции в США. В соответствии с Законом Додда-Фрэнка по реформированию Уолл-Стрит и защите потребителей, ФРС предложила широкий набор усиленных пруденциальных стандартов для крупных банковских холдинговых компаний в декабре 2011г. ФРС также в настоящее время проводит ежегодное надзорное стресс-тестирование, включая изучение планов по капиталу, крупнейших банковских организаций, чтобы убедиться, что эти фирмы смогут работать и осуществлять кредитование экономики в период жестких экономических и финансовых условий.

Кроме этого, в декабре ФРС предложила усиленные пруденциальные стандарты для иностранных банков по Закону Додда-Фрэнка. Предложение, в общем плане, требует, чтобы иностранные банки со значительным присутствием в США объединяли бы свои дочерние предприятия в США в рамках единой холдинговой компании, которая бы подпадала под те же требования к капиталу и ликвидности, что и американская банковская холдинговая кампания. Предложение нацелено на усиление устойчивости и санируемости американских операций иностранных банков, защиту глобальной и внутриамериканской финансовой стабильности, и установление равных конкурентных условий для всех крупных банковских организаций, работающих в США.

В дополнение к уменьшению вероятности банкротства SIFI, регулирующие организации всего мира также стремятся уменьшить потенциальный ущерб для финансовой системы и экономики, если крах крупнейшей финансовой фирмы все же произойдет. Совет по Финансовой Стабильности (СФС) предложил новые стандарты для концепции законодательно регулируемой санации/ликвидации, планирования санации и ликвидации для конкретной фирмы, и международного сотрудничества по этим вопросам. В США, согласно Закону Додда-Фрэнка, создана Процедура упорядоченной ликвидации; также все крупные банковские холдинговые кампании должны разработать планы санации/ликвидации. Другие страны, где есть крупные глобальные банковские организации, работают над аналогичными мерами.

Укрепление устойчивости финансовых рынков

Уменьшение вероятности серьезного финансового кризиса также требует укрепления способности наших финансовых рынков и инфраструктуры абсорбировать шоки. Для этой цели, США и регуляторы всего мира работают над улучшением прозрачности и устойчивости внебиржевых рынков производных инструментов и усилением надзора за обслуживающими компаниями финансовых рынков и другой критически важной финансовой инфраструктурой. В частности, американские ведомства совместно работают над решением проблемы структурно слабых мест на рынке трехсторонних репо и во взаимных фондах денежного рынка.

Незаконченные дела реформы финансового регулирования

Теперь позвольте перейти к будущему. Хотя мы сделали финансовую систему более безопасной, еще остается несделанной важная работа в каждой из трех сфер, которые я осветила: базовый механизм банковского регулирования, решение проблем SIFI, и ограничение рисков в теневой банковской системе и на финансовых рынках. Позвольте коротко описать, что я считаю главными элементами незавершенной работы в глобальной реформе финансового регулирования.

Укрепление базового механизма банковского регулирования

Во-первых, мы должны активно поддержать усилия Базельского Комитета по укреплению основ глобального банковского регулирования. Ключевая работа Базельского Комитета в предстоящие годы будет включать выработку окончательной редакции коэффициентов LCR и NSFR, завершение комплексного изучения требований к капиталу по торговому портфелю, принятие глобального режима по крупным рискам, и улучшение сравнимости, как между банками, так и между странами, требований к капиталу на основе риска. Я хочу подчеркнуть важность работы Комитета в области исследования путей увеличения стандартизации и сравнимости правил относительно поддержания капитала, оцененного на основе риска, для глобальных банков. Устойчивость глобальной финансовой системы критически зависит от достаточности капитала глобальных банков, достаточность капитала глобальных банков критически зависит от реформ Базель-3, а прогресс реформ Базель-3 во многих отношениях основывается на прочности и основательности оценки рисков и присвоения соответствующих весов.

Уменьшение вероятности краха SIFI

Как показывает этой краткий исторический экскурс, более жесткое пруденциальное регулирование и надзор существенно уменьшили вероятность краха SIFI. Окончательное разрешение проблемы TBTF потребует неуклонного проведения регуляторами всего мира уже начатой работы в течение следующих нескольких лет. Предлагалась более решительная реструктуризация банковской системы для решения проблемы TBTF. Эти идеи включали воскрешение, в стиле Закона Гласа-Стигалла (Glass-Steagall), разделения коммерческой и инвестиционной банковской деятельности, а также введение ограничений на размер банков. Я не убеждена, что такие прямолинейные подходы будут самыми эффективными при решении проблемы TBTF. Но в то же время я не убеждена, что существующий рабочий план по регулированию SIFI, который направлен в правильном направлении, идет достаточно далеко. Как мои коллеги, члены Совета Управляющих Тарулло и Стейн недавно говорили в своих выступлениях, может быть, был бы смысл пойти дальше капитальных надбавок, установленных Базельским Комитетом. По их предложениям, полная нейтрализация остающегося субсидирования TBTF и обеспечение полной интернализации социальных издержек банкротства SIFI может потребовать более крутой градации капитальных надбавок или какого-то иного механизма, который бы заставил фирмы, представляющие самые большие риски для финансовой стабильности, увеличить размер резервного капитала.

Упорядочение санации или ликвидации SIFI

Имеется как минимум три ключевых препятствия, которые должны быть преодолены властями для увеличения вероятности упорядоченной санации и/или ликвидации глобальной финансовой фирмы. Во-первых, каждая крупная юрисдикция должна принять законодательный режим ликвидации финансовых фирм, согласующийся с Ключевыми признаками, выработанными СФС. США стал лидером в этом плане, и я надеюсь, что другие страны вскоре последуют этому примеру и примут соответствующее законодательство. Во-вторых, властям следует обеспечить, чтобы все SIFI поддерживали достаточную способность абсорбировать как предбанкротные, так и постбанкротные убытки. В сотрудничестве с Федеральной корпорацией по страхованию вкладов, ФРС сейчас рассматривает преимущества регуляторного требования, чтобы крупнейшие и наиболее сложные банковские организации США поддерживали некоторый минимум долгосрочного необеспеченного долга. Это требование могло бы улучшить прогнозы упорядоченной ликвидации SIFI. Швейцария, Великобритания и Евросоюз двигаются в аналогичном направлении, и возможно, будет полезным разработать международное соглашение о минимальных требованиях по абсорбции убытков для глобальных SIFI. В-третьих, пришло время для властей найти конкретные и эффективные решения для тернистых трансграничных преград, которые мешают упорядоченной санации/ликвидации глобальных системно важных финансовых фирм.

Уменьшение системного риска в теневой банковской системе

Как ни важны банковские реформы, стоит вспомнить, что спровоцирована острая фаза финансового кризиса была быстрым закрытием позиций по крупным суммам краткосрочного оптового финансирования, которое предоставлялось финансовым фирмам, работавшим с высоким левереджем, или занимавшимся трансформацией сроков погашения, и которые не подпадали под консолидированный пруденциальный надзор.

Многие из ключевых проблем, связанных с теневой банковской деятельностью, а также их возможные решения, до сих пор являются предметом споров как у нас в стране, так и за рубежом. Но я считаю, что путь к прогрессу в этой сфере достаточно ясен. Нам нужно увеличить прозрачность теневых банковских рынков, чтобы власти могли вести мониторинг и получать сигналы об избыточном левередже и нестабильной ситуации с трансформацией сроков погашения за пределами регулируемых банков. Нам также нужно предпринять дальнейшие шаги по уменьшению риска бегства из взаимных фондов денежного рынка. Кроме этого, нам нужно далее смягчать риски в процессе расчетов по трехсторонним соглашениям репо, включая посредством продолжения снижения величины внутридневного кредита, предоставляемого клиринговыми банками.

Но даже когда мы осуществим эти реформы, останется сделать еще многое для снижения системного риска на рынках краткосрочного оптового финансирования, на которые опирается теневая банковская деятельность. Один из основных источников неуправляемого риска – это большой объем краткосрочных сделок финансирования ценными бумагами (СФЦБ, SFT) - репо, обратных репо, сделок по предоставлению и взятию взаймы ценных бумаг, маржинального кредитования – которыми занимаются брокеры-дилеры, фонды денежного рынка и прочие теневые банки. Реформа регулирования в основном не затронула эти сделки, как я подозреваю, потому, что СФЦБ выглядят безопасными с микропруденциальной точки зрения. Но СФЦБ, особенно крупные уравновешенные портфели СФЦБ, создают значительные макропруденциальные риски, включая большие негативные экстерналии от дефолтов дилеров и экстренных распродаж активов. Существующие банковские и брокерско-дилерские регуляторные режимы не были предназначены для существенного смягчения таких системных исков. Глобальное регуляторное сообщество должно сконцентрировать теперь энергию на этом направлении для решения этой проблемы. Каково должно быть идеальное решение, еще не ясно, но возможные варианты очевидны: увеличение требований к капиталу или ликвидности банков и брокеров-дилеров по СФЦБ, или введение требований минимальной маржи на некоторые или все СФЦБ.

Пока я закончу на этом в ожидании дискуссии.

Наверх