Как понимать "полную занятость" в двойном мандате Федрезерва

Выступление члена Совета Управляющих ФРС США Лаел Брейнард перед студентами-экономистами Гарвардского Университета, Кембридж, шт. Массачусетс

24 февраля 2021г.

Назад к Речам-2021

Я хочу поблагодарить Джейсона Фурмана и Дэвида Лэйбсона за приглашение присоединиться к вам. На вводном курсе экономики мне часто было трудно соединить абстрактные понятия в учебниках с реальными проблемами, которые меня интересовали. Поэтому одна мысль, которую я хотела бы довести до вас сегодня, заключается в том, что экономика – это мощный инструмент анализа и влияния на наиболее важные для нас проблемы.

Количество рабочих мест сократилось на 10 миллионов по сравнению с уровнем до пандемии, и проблема номер один для нас - обеспечить полную занятость. Сегодня я хочу обсудить мандат Федеральной резервной системы касательно полной занятости и различные подходы к этому.

Идея, что федеральное правительство несет ответственность за полную занятость, уходит своими корнями в Великую депрессию. В конце Второй мировой войны этой идее была придана сила закона - тогда политики и законодатели опасались, что миллионы американских солдат, возвращающиеся на рынок труда, столкнутся с условиями Великой депрессии.

В Законе о занятости 1946 года Конгресс поставил задачу федеральному правительству в целом создавать «условия, при которых будет обеспечена полезная работа всем способным работать и ищущим работу, а также условия для обеспечения максимальной занятости, производства и покупательной способности». Послевоенная политическая дискуссия подняла важные вопросы, связанные с определением и измерением полной занятости. В 1950 году журнал Review of Economics and Statistics опубликовала материалы симпозиума под названием «Сколько нужно безработицы?», где обсуждалась точность оценок Бюро переписи населения по безработице. Проф. Палмер внесла критически важный вклад в дискуссию. Она утверждала, что «одна цифра безработицы, независимо от того, как она определяется или выводится, не может служить основанием для выбора политики. Степени и виды рабочей силы и безработицы настолько разнообразны, что не могут иметь единого определения или классификации».

Поскольку проблемы занятости снова остро встали в 70-е, в 1976 году сенатор Губерт Хамфри и конгрессмен Огастус Хокинс выдвинули законопроект о полной занятости. В частности, в поправке к Закону о Федеральной резервной системе на Федрезерв возложили обязанность проведения монетарной политики с целью достижения «максимальной занятости, стабильных цен и умеренных долгосрочных процентных ставок», или так называемый «двойной мандат». За этой поправкой последовал Закон Хамфри-Хокинса «О полной занятости и сбалансированном росте» 1978 года, требующий, чтобы Федрезерв регулярно отчитывался перед Конгрессом об этом.

Конгрессмен от южной Калифорнии Хокинс был выдающимся сторонником полной занятости, подчеркивая ее важность не только для обеспечения работой каждого американца, ищущего работу, но также для сокращения бедности, неравенства, дискриминации и преступности и улучшения качества жизни всех людей. Конгрессмен Хокинс - один из основателей «Черной фракции» Конгресса и сыграл важную роль в разработке Закона о гражданских правах 1964 года. Он, кстати, был экономистом по образованию. На взгляды Хокинса повлияло то, что он был конгрессменом от района Уоттс в Лос-Анжелесе, где депрессивный уровень безработицы сохранялся даже в хорошие времена. На него также повлияли такие экономисты, как Роберт Браун и Бернард Андерсон, которые подчеркивали устойчивое неравенство между занятостью черных и белых и связь между безработицей среди черных и экономическими проблемами черных сообществ. Хокинс подчеркивал, что «без подлинной полной занятости невозможно искоренить расовую дискриминацию при предоставлении возможностей трудоустройства». В Законе Хамфри-Хокинса отмечалось, что «расширение возможностей трудоустройства и полная занятость в значительной мере будут способствовать устранению дискриминации по признаку пола, возраста, расы, цвета кожи, религии, национального происхождения, инвалидности или других факторов».

Важность достижения полной занятости для всех американцев сегодня столь же актуальна, как и в 1930, 1946 и 1977 годах. Проблемы измерения, отмеченные доктором Глэдис Палмер, и расовые различия, отмеченные Робертом Брауном и Бернардом Андерсоном, не менее актуальны в современной экономике. Установленный законом двойной мандат монетарной политики обеспечил постоянное и сильное внимание к максимальной занятости, а также стабильности цен в Федрезерве, не меньшее, чем к разработке политики самой по себе.

Федрезерв недавно завершил пересмотр своей монетарной политики. На 14 мероприятиях Fed Listens в регионах всей страны мы слышали свидетельства, которые показались бы конгрессмену Хокинсу поразительно знакомыми. В то время, когда общий уровень безработицы в стране был на самом низком уровне за много десятилетий, представители местных сообществ и профсоюзов, а также ученые и преподаватели, отмечали, что "в наших сообществах всегда депрессия». Они задавали вопрос - может ли ситуация в экономике в целом характеризоваться как «полная занятость», в то время как уровень безработицы в их сообществах остается двузначным.

Отражая эти мнения, а также в свете инфляции постоянно ниже целевого уровня, низких равновесных процентных ставок и низкой чувствительности инфляции к использованию ресурсов, мы провели несколько важных изменений в концепции монетарной политики. Два изменения имеют особую актуальность для стороны двойного мандата, касающейся занятости: новая концепция обязывает монетарную политику реагировать на неблагоприятные отклонения в занятости от своего максимального уровня, в отличие от предыдущего подхода, который требовал от монетарной политики реагировать на любые отклонения, как в сторону слишком высокой, так и в сторону слишком низкой занятости. Новая концепция также определяет максимальный уровень занятости как общую и инклюзивную цель, оцениваемую с помощью широкого набора индикаторов.

Итак, как мы должны оценивать эту широкую и инклюзивную концепцию максимальной занятости? При рассмотрении агрегированных показателей рынка труда люди склонны обращать внимание на известный показатель уровня безработицы U-3. Хотя уровень безработицы - очень информативный агрегированный показатель, он дает только один узкую меру того, как рынок труда соотносится с максимальной занятостью. Вспоминая Глэдис Палмер, я бы не рекомендовала полагаться на какой-либо один индикатор, но использовать набор индикаторов, которые вместе дают целостную картину занятости.

Давайте начнем с того, что посмотрим данные по безработице по разным группам работников. Уровень безработицы быстро упал с пикового значения 14,8% в апреле 2020 до 6,3% сегодня. Но это число ближе к 6,8%, если учесть значительное число временно уволенных, которые были ошибочно классифицированы как «занятые без оплаты».

Далее, если взять квартиль с наименьшей заработной платой, то уровень безработицы равен 23%, что сравнимо с Великой Депрессией. Отчасти, этот показатель, вероятно, отражает концентрацию низкооплачиваемых рабочих мест в сфере услуг, которые сильно зависят от личного контакта, в то время как более значительная доля высокооплачиваемых работ в настоящее время выполняется удаленно или с сокращенным уровнем личного контакта.

На Рис. 1 показан уровень безработицы в трудоспособном возрасте в целом и по группам.

Между разными расовыми и этническими группами существуют заметные устойчивые разрывы, и размеры этих разрывов, как правило, варьируются в зависимости от цикла деловой активности.

Например, исторически соотношение уровня безработицы среди черных и белых равно примерно 2:1. В среднем 1 процентный пункт (п.п.) роста уровня безработицы среди белых сопровождается увеличением на 2п.п. безработицы среди черных. Этот разрыв существенно сужается во время экономического роста, и тем больше, чем дольше продолжается цикл роста. В начале 2015 года, когда многие экономисты считали, что в целом уровень безработицы достиг своего «нормального» уровня, разрыв между черными и белыми по уровню безработицы был чуть менее 5п.п., что примерно равно среднему уровню с 1972 года. К сентябрю 2019 года этот разрыв достиг исторического минимума 1,7п.п, а разрыв между латиносами и белыми упал до 0,3п.п. Разрыв в безработице между расовыми и этническими группами снова увеличился во время пандемии. В настоящее время разрывы между белыми и черными и белыми и латиносами составляет примерно 4 и 3п.п., соответственно.

Показатель уровня безработицы не дает важной информации о выбывающих и прибывающих в рабочую силу. Каждый взрослый в населении классифицируется как занятый, безработный или не входящий в рабсилу. Уровень безработицы - это количество людей, которые в настоящее время не работают, но активно ищут работу, деленное на размер рабочей силы, куда входят только люди, которые либо работают, либо активно ищут работу:

U=Безработные/Рабочая сила

Изменения в участии в рабочей силе содержат важную информацию о сила рынка труда, которая не отражается в показателе уровня безработицы. Коэффициент участия в рабсиле (LFPR) - это количество людей, которые либо работают, либо ищут работу, разделенное на население трудоспособного возраста:

LFPR= Рабочая сила/Население

Если принять во внимание более 4 млн рабочих, покинувших рабсилу с начала пандемии, а также неправильную классификацию, то уровень безработицы составит около 10% - намного выше, чем официальные 6,3%, и примерно столько, сколько было после глобального финансового кризиса 2008-2009 годов (ГФК). Это показано на рисунке 2.

Снижение участия в рабсиле женщин трудоспособного возраста является важным фактором общего снижения. Отчасти это отражает увеличение работы по дому после закрытия школ и детсадов из-за COVID-19.

В среднем за период с ноября 2020 г. по январь 2021 г. доля респондентов с детьми 6-17 лет, которые не состояли в рабсиле по уходу за детьми, составил около 14%, что на 1,75п.п. выше, чем годом ранее. Доля матерей составила 22,8% (+2,4п.п. к прошлому году), доля отцов составила 2,2% (+0,6п.п.). Если этот процесс не обратить вспять в скором времени, то снижение уровня участия женщин в рабсиле может иметь долгосрочные последствия как для доходов домохозяйств, так экономического роста.

Хотя есть долгосрочные структурные тенденции в составе рабсилы, такие как старение населения, есть и циклическая динамика, важная для оценки максимальной занятости. Две панели на рис. 3 показывают безработицу и рабочую силу в предыдущем цикле спада и восстановлении.

После наступления ГФК, поскольку количество безработных росло, а размер рабсилы сокращался, числитель коэффициента уровня безработицы рос, а знаменатель уменьшался. Когда в конце 2010 года уровень безработицы начал снижаться, это снижение частично отражало уход безработных из рабсилы вплоть до 2013. По мере того, как рынок труда продолжал расти, LFPR выровнялся и с 2015 начал расти.

Последующее, казалось бы, умеренное снижение уровня безработицы с 4,3% в 2015 до 3% в конце 2019 г. было гораздо более важным, если учесть, что более 3,5 млн работников трудоспособного возраста присоединилось или вернулось в рабсилу за этот период. Это подводит меня к рис. 4 и коэффициенту EPOP (количество занятых, деленное на население трудоспособного возраста):

EPOP = Занятые/Население

Коэффициент EPOP синтезирует информацию, содержащуюся в уровне безработицы и LFPR. Например, на рис. 4 видно, что снижение участия в рабсиле почти полностью компенсировало снижение безработицы в 2010 и 2011 годах, и коэффициент EPOP был равен 75%. Затем EPOP неуклонно рос в течение последующих 7 лет, составив 80,4% в 2019.

При пандемии EPOP резко упал в апреле прошлого года, потом частично восстановился, но в последние месяцы рост EPOP замедлился. На рис. 3 показано, что сокращение занятости прошлой весной сопровождалось уходом из рабсилы многих работников, а с мая уровень участия в рабсиле еще больше сократился. В настоящее время EPOP составляет 76,4%, что снова гораздо ниже 80%, достигнутых в каждый из последних двух циклов роста.

На Рис. 5 показан EPOP для работников трудоспособного возраста в разных расовых и этнических группах.

После ГФК, в середине 2011 года, разрыв между черными и белыми увеличился до более чем 10п.п., а затем сократился до менее чем 5п.п. к 2019 году. Разрыв между латиносами и белыми был меньше, чем разрыв между черными и белыми, и он колебался в гораздо более узком диапазоне в ходе бизнес-цикла.

Во время пандемии динамика EPOP была сходной для черных и латиносов, и заметно хуже, чем для белых работников. Исследования показывают, что черные и латиносы больше заняты в отраслях, особенно сильно пострадавших от пандемии, таких как отели и рестораны, т.е. отраслях с более низкой оплатой труда, где значительно меньше возможностей работать удаленно. На Рис. 6 показан также EPOP для женщин в целом, а также для черных и белых женщин.

После ГФК образовался разрыв между коэффициентами EPOP для черных и белых женщин. Этот разрыв сократился в 2015 г., и занятость в обеих группах резко выросла в течение следующих четырех лет. С января 2015 г. по февраль 2020 г. EPOP для белых и черных женщин увеличился примерно на 5п.п., достигнув исторического максимума.

После начала пандемии снова образовался разрыв между EPOP для белых и черных женщин, хотя текущий разрыв примерно на 2п.п. меньше, чем во время предыдущего спада.

Коэффициент EPOP является хорошим показателем «экстенсивной маржи» в сфере труда, или того, какая доля населения работает; но важная информация содержится и показателе «интенсивной маржи» - то есть того, сколько работы выполняет каждый человек. Показатель «частичная занятость по экономическим причинам» (PTER), рис. 7, учитывает тех, кто работает неполный рабочий день, потому что они не могут найти работу на полную ставку, а также тех, чей рабочий день был вынужденно сокращен.

Этот показатель является важной мерой слабости рынка труда, которая имеет тенденцию быстро расти во время рецессий и улучшаться медленнее, чем общая безработица во время экономического роста. PTER подскочил во время ГФК, когда часть работников перешла на неполный рабочий день, что составило более половины прироста в количестве занятых неполный рабочий день в 2008 году.

Сегодня 6,0 млн человек вынужденно работают неполный рабочий день, что на 1,6 млн больше, чем до пандемии. Бюро трудовой статистики использует шесть разных показателей недоиспользования рабочей силы, наиболее широким из которых является показатель U-6, учитывающий работников на вынужденном неполном рабочем дне. U-6 составил в январе 11,1%.

На рисунке 8 показан большой размах циклических изменений PTER для нескольких расовых и этнических групп.

Число работников с вынужденным неполным рабочим днем было особенно высоким для латиносов в разгар Великой рецессии, составив около 12% от всех занятых, т.е. в два раза выше, чем до рецессии. Разрыв между PTER латиносов и белых существенно сузился во время восстановления, до 1п.п. летом 2019 г. Исследования показывают, что разрыв еще остается для черных и латиносов даже с учетом возраста, образования, семейного положения и статуса проживания, хотя уровень образования и род занятий могут частично объяснить разрыв для выходцев из Латинской Америки.

Далее, я хотела бы указать на два других индикатора рынка труда, которые полезны, чтобы оценить его слабость. Коэффициент увольнений, показанный на Рис. 9 - это показатель увольнений по собственному желанию (УПСЖ), который дает информацию о том, насколько люди уверены, что им удастся найти новую работу по душе, и соответственно, насколько агрессивно фирмы ищут таланты.

Исследования показывают, что коэффициент УПСЖ и рост заработной платы сильно коррелированны, что позволяет предположить, что эти добровольные переходы отражают движение вверх по «служебной лестнице» на более высокооплачиваемую работу. Коэффициент УПСЖ резко упал во время рецессии 2008 года, поскольку возможности работников стали более ограниченными, затем медленно восстанавливался, превысив докризисный уровень (2,5%) только в 2018 году. Отскок от пандемического минимума был гораздо более быстрым: коэффициент УПСЖ был 2,6% уже в декабре. Для вас, как студентов, это может скоро стать актуальным: исследования показывают, что частые добровольные переходы наиболее характерны для молодых работников, хотя этот показатель снижается в последние десятилетия.

И наконец, внимательно изучаются показатели оплаты труда, так как позволяют оценить слабость или силу рынка.

На рис. 10 показаны темпы роста индекса стоимости труда (прирост за 12 месяцев)для работников частного сектора (ECI). Так же, как темпы УПСЖ, ECI упали во время Великой рецессии. Примерно через два года после начала ГФК индекс ECI немного вырос в 2010 году, а затем оставался практически неизменным с 2010 по 2015 год на уровне 2%. В конце 2015 года ECI немного вырос, но так и не вернулся к уровням 2008 г. В отличие от других индикаторов, которые я упоминала, пандемия мало отразилась на ECI. Индекс немного снизился во втором и третьем кварталах 2020 года и вырос в 4-м квартале. Сложно вывести какое-либо заключение из этого; хотя ECI не так чувствителен к «композиционному эффекту» (эффекту структуры), как некоторые другие меры, некоторое влияние все же возможно.

Итак, какие выводы мы можем сделать из этого краткого обзора различных индикаторов рынка труда, их текущих значений и их поведения в предыдущий период роста экономики? Во-первых, общий уровень безработицы сам по себе может скрывать слабость рынка труда, поэтому важно, согласно д-ру Палмер, принимать во внимание широкий набор агрегированных и дезагрегированных показателей. Во-вторых, к наиболее уязвимым группы работников часто приходит успех на рынке труда в конце периода роста, что согласуется с мнением Огастуса Хокинса о важности полной занятости для всех американцев.

Что же остается нам сегодня? Рабочих мест по-прежнему меньше на 10 млн; COVID нанес непропорционально большой ущерб определенным секторам, группам работников, предприятий, штатов и населенных пунктов, ведя к K-образному восстановлению. Фискальная – уже оказанная и ожидаемая - поддержка поможет уязвимым домохозяйствам, малым предприятиям и населенным пунктам, а также даст толчок потреблению после широкой вакцинации и открытия предприятий по оказанию услуг. Монетарная политика продолжит оказывать поддержку кредитованию домашних хозяйств и бизнеса.

Оценка неблагоприятного отклонения от широкой и инклюзивной максимальной занятости станет важнейшим ориентиром монетарной политики, наряду с индикаторами реализованной и ожидаемой инфляции. Федеральный комитет по открытым рынкам (FOMC) заявил, что учетная ставка останется в текущем целевом диапазоне (около нуля) до тех пор, пока условия на рынке труда не улучшатся, т.е. не достигнут уровня, соответствующего оценкам Комитетом максимальной занятости, а инфляция не достигнет 2% и некоторое время будет оставаться умеренно выше 2%. Комитет также отметил, что покупка активов будет продолжаться, по крайней мере, нынешними темпами до тех пор, пока не будет достигнут существенный дальнейший прогресс в плане достижения максимальной занятости и целей по инфляции.

При оценке существенного дальнейшего прогресса я буду ожидать устойчивого улучшения реализованной и ожидаемой инфляции и изучать ряд показателей, чтобы оценить неблагоприятное отклонение от максимальной занятости. Я буду изучать индикаторы, показывающие, что восстановление рынка труда основано на широкой базе, а не только показатель U-3 уровня безработицы, в свете значительного сокращения участи в рабочей силе и чрезвычайно высокого уровня безработицы для работников в нижнем квартиле заработной платы.

В течение почти четырех десятилетий монетарная политика основывалась на твердом предположении, что ее следует превентивно ужесточать, когда уровень безработицы приближается к своему нормальному значению, в ожидании того, что в противном случае вскоре последует высокая инфляция. Но изменения в экономических условиях за последнее десятилетие привели к устойчивому снижению инфляции несколько ниже целевого уровня, и инфляция стала относительно нечувствительна к использованию ресурсов. С этими изменениями наша новая стратегия монетарной политики признает, что превентивное ужесточение политики при низкой безработице в ожидании инфляционного давления (которое может и не материализоваться), может привести к неоправданному ущербу для многих американцев. Это может ограничить прогресс в росте благосостояния расовых и этнических групп, особенно в свете последних исследований, показывающих, что дополнительная активность на рынке труда особенно полезна для этих групп, когда она происходит уже при высокой занятости. Наш новый подход «неблагоприятных отклонений» означает, что рынок труда сможет продолжать улучшаться, при условии отсутствия высокого инфляционного давления или «отвязки» инфляционных ожиданий в сторону повышения.

Инфляция остается очень низкой, и хотя различные показатели инфляционных ожиданий повысились в последнее время, они остаются в пределах недавних исторических диапазонов. Инфляция PCE (личных потребительских расходов) может временно повыситься до 2% или более через несколько месяцев, когда низкие цены марта и апреля прошлого года выпадут из 12-месячного расчетного периода, и мы сможем увидеть преходящее инфляционное давление, отражающее дисбаланс спроса и предложения в определенных секторах, когда экономика снова откроется. Хотя я буду внимательно следить за инфляционными ожиданиями, важно будет увидеть устойчивое повышение фактической инфляции ближе к нашей целевой цифре по средней инфляции.

Сегодня экономика по-прежнему далека от наших целей по занятости и инфляции, и потребуется некоторое время, чтобы добиться существенного дальнейшего прогресса. Я с нетерпением жду времени, когда это K-образное восстановление станет всеобщим и всеобъемлющим выздоровлением, и когда вакцинация станет повсеместной, сектор услуг оживет, и все американцы будут пользоваться преимуществами полной занятости. Я не могу назвать более значимое время для изучения экономики, или более важное время для обдумывания различных способов оценки полной занятости.

Наверх

Рейтинг@Mail.ru

Контакты:
E-mail:  info@fedspeak.ru
Телефон: +7(910)466-7797
Copyright © 2006-2020