Может ли Трамп уволить Пауэлла?
20.04.2020
Президент Трамп много раз высказывал недовольство как лично Пауэллом, так и монетарной политикой ФРС под его руководством. Может ли президент США уволить председателя ФРС?
В чем заключается должность председателя ФРС?
По закону, Федеральная Резервная Система состоит в основном из Совета Управляющих ФРС в Вашингтоне и 12 региональных федеральных резервных банков в разных регионах страны.
Хотя Дж. Пауэлла, как до него других руководителей, часто называют просто «председателем ФРС», такой должности по закону нет. Есть позиция Председателя Совета Управляющих ФРС. Совет Управляющих (СУ) состоит их лиц, назначенных Президентом, но только после утверждения Сенатом. Совет отвечает за регулирование и надзор банков, а также участвует и осуществляет надзор за платежной системой США. Членов СУ может быть максимум семь. Они автоматически являются членами комитета ФРС по выработке монетарной политики (известный как Федеральный комитет по операциям на открытом рынке, английская аббревиатура FOMC).
Текущий состав СУ отражает политические предпочтения президента Трампа: трое из пяти управляющих (Мишель Боуман, Ричард Клэрида, Рэндал Куорлз) являются его назначенцами. Другие двое – Лайел Брейнард и Джером Пауэлл – были назначены Бараком Обамой. Два места в настоящее время вакантны.
Президент отдельно номинирует, а Сенат утверждает, председателя СУ и двух вице-председателей на срок 4 года. Трамп выбрал Пауэлла, бывшего тогда членом СУ, в качестве председателя, когда срок Джанет Йеллен истек в 2018 году. Срок пребывания в должности Пауэлла истекает в феврале 2022 года.
Хотя роль СУ как регуляторного и надзорного органа выросла после финансового кризиса 2008 года, выработка монетарной политики, вероятно, остается самой важной функцией, которую Конгресс возложил на ФРС. Эта задача реализуется FOMC. Комитет состоит из членов СУ, президента ФРБ Нью-Йорка, и четырех из 11 президентов других ФРБ, которые периодически меняются. При этом президенты других ФРБ, которые на данный момент не являются голосующими членами FOMC, также активно участвуют в заседаниях, просто они не голосуют.
Закон о Федеральной Резервной Системе ничего не говорит о председателе FOMC. По сложившемуся обычаю, председателем FOMC выбирают председателя СУ, а вице-председателем - президента ФРБ Нью-Йорка. Но по закону таких требований не существует.
Хотя Президент и Сенат играют решающую роль при формировании СУ, они никак не влияют на назначение президентов региональных ФРБ. Эти президенты назначаются своими советами директоров (состоящими из представителей частного сектора) по согласованию с СУ.
Имеет ли значение, кто является Председателем ФРС?
Если смотреть по закону, то, пожалуй, нет. Как и в Верховном Суде, решения принимаются большинством голосов в СУ или в FOMC - смотря какой вопрос. Ведет заседания председатель СУ/ FOMC. Председатель ФРС регулярно отчитывается перед Конгрессом, но реальные полномочия, как в сфере регулирования, так и в сфере выработки монетарной политики - у комитетов. И там решения принимаются большинством, хотя, само собой, председатель редко голосует против большинства (или наоборот – большинство против председателя).
На практике, однако, должность Председателя очень важна. Он озвучивает позицию FOMC на регулярных пресс-конференциях. Его речи внимательно изучают, и они способны существенно двигать рынки. И естественно, что, как публичное лицо ФРС, председатель также является мишенью критики, включая, в наше время, критики со стороны Президента Трампа, который несколько раз заявлял о намерении уволить Пауэлла, потому что ФРС не снижала ставку так быстро, как хотелось Президенту.
Так может ли Президент уволить Пауэлла?
А с какой должности? У него три: он член СУ (назначенный Президентом и утвержденный Сенатом), председатель СУ (отдельно назначенный Президентом и утвержденный Сенатом), а также председатель FOMC, назначенный голосованием членов Комитета.
Чтобы уволить члена СУ, Президент должен иметь основание – «причину» (cause), как сказано в Законе. Этот термин исторически интерпретировался как наличие «неэффективности, халатности, злоупотреблений должностным положением». Различия в точках зрения на проводимую монетарную политику, скорее всего, не является достаточным основанием, хотя Верховный Суд может прийти к другому решению. Если такое случится, то это явится крупнейшим изменением в административном законодательстве США за 80 лет, так что можно на это не рассчитывать.
Однако Закон ничего не говорит об увольнении председателя СУ и переводе его в статус простого члена СУ. Другие президенты считали, что у них нет такого права. Но в законе существует неопределенность на этот счет.
Что произойдет, если Трамп попытается уволить Пауэлла с поста Председателя СУ?
Ну, во-первых, Пауэлл может молча проглотить пилюлю, или даже подать в отставку с поста члена СУ и уйти совсем.
Но он может и пойти в суд, чтобы прояснить свой статус. Это будет важный судебный процесс. Суды не могут рассматривать любые конфликты; истец должен иметь определенный процессуальный статус (standing), чтобы судиться с ответчиком по данному делу. Многие люди, которые хотели бы оспорить структуру управления в ФРС, пытались подавать соответствующие иски, но им было отказано, потому что они не могли предъявить «ущерб» (grievance), который суд своим решением мог бы исправить.
Пауэлл – другое дело. У него есть законный интерес в том, чтобы сохранить свою работу, и это дает ему основание и статус для подачи иска. (Истцом бы являлся сам Пауэлл, а не ФРС). Было всего несколько случаев, рассмотренных Верховным Судом, когда президент страны пытался уволить члена ведомства, созданного Конгрессом. Одним из них было дело Уильяма Хамфри, члена Федеральной Комиссии по Торговле, уволенного Ф. Рузвельтом в 1933г. из-за политических разногласий. Несмотря даже на то, что он умер в ходе разбирательства, его поверенный довел дело до победы в суде. Применима ли та же логика и прецедент к председателю СУ ФРС – решать Верховному Суду.
Может ли Пауэлл остаться в Совете Управляющих даже после увольнения с поста Председателя?
Да, конечно. Пока его дело разбирается в судах разных инстанций, он может оставаться в СУ.
Если Пауэлл останется в СУ, события могут развиваться по интересному сценарию. Конгресс предусмотрел в таком случае замещение поста Председателя его вице-председателем; в нашем случае это был бы Ричард Клэрида. Президент Трамп мог бы также назначить временно кого-то другого без голосования в Сенате, если Сенат в данный момент будет на каникулах.
Что бы ни происходило в СУ, FOMC все равно выбирает своего председателя, и он вполне может выбрать члена СУ Джерома Пауэлла. Это будет означать, что Пауэлл по-прежнему будет стоять на трибуне перед журналистами и общественностью как представитель и публичное лицо ФРС. Такую возможность, по крайней мере, упоминал анонимный источник из ФРС (в газете «Нью-Йорк Таймс»). Но это беспрецедентная история, и тем более проблематичная, что ключевые монетарные инструменты: целевая ставка на федеральные фонды (по которой банки кредитуют друг друга овернайт) и процентная ставка на избыточные резервы (по сути, действующая как нижний порог ставки на федеральные фонды) – устанавливаются, соответственно, FOMC и Советом Управляющих.
Роль Конгресса
Многочисленные конгрессмены из обеих ведущих партий высказывали свою поддержку Пауэллу и ФРС, особенно в условиях политической и социальной нестабильности, связанной и с непредсказуемой политикой Президента, и грядущими выборами, и ситуацией с коронавирусом. В случае необходимости Конгресс может предпринять и более осязаемые и конкретные действия. Во-первых, члены Сената могут официально заявить, что они откажутся рассматривать какие-либо кандидатуры на пост Председателя СУ ФРС до истечения срока нынешнего главы (февраль 2022). Во-вторых (что было бы более перманентным решением), Конгресс мог бы внести небольшое изменение в Закон о Федеральной Резервной Системе, распространив на Председателя необходимость наличия «причины», или основания, для его увольнения. Тогда любые попытки уволить Пауэлла и последующих председателей, исходя из политических предпочтений, явно нарушали бы закон.
При подготовке использованы материалы Института Брукингса (США).
Наверх
