Федрезерв: еще немного географии
09.05.2020
Можно предположить, что для того, чтобы быть избранным в Совет Управляющих ФРС, надо разбираться в монетарной политике, банковском деле и тому подобных вещах. Однако с точки зрения закона, имеют значение только две вещи: кандидат не может занимать пост дважды, и он или она не может быть откуда угодно.
Немногие знают об этом втором требовании. Однако оно существует, и в любой момент может быть использовано против кандидатуры, если кто-то вдруг захочет препятствовать назначению. Кстати говоря, сейчас (май 2020) в Совете две вакансии, и как раз готовятся слушания в Сенате по утверждению двух кандидатур: Джуди Шелтон (Judy Shelton), которая сейчас работает советником Трампа, и Криса Уоллера (Chris Waller), директора по экономическим исследованиям ФРБ Сент-Луиса. И если против Уоллера у сенаторов нет возражений, то против Шелтон настроены и демократы, и республиканцы. Трамп будет давить, но следует ожидать борьбы с использованием всех рычагов, в том числе и географического.
Сдерживание восточного влияния
Известно, что ФРС состоит не из одного центрального банка, как в большинстве стран мира, а из двенадцати, каждый из которых отвечает за свою территорию (округ). Система управляется Советом Управляющих, который находится в Вашингтоне, члены которого, числом семь, назначаются Президентом на срок 14 лет.
Когда в 1913 году Закон о Федеральной Резервной Системе обсуждался и принимался в Конгрессе, конгрессмены из Демократической партии, опасаясь, что Совет Директоров ФРС (как тогда назывался Совет Управляющих) может оказаться под доминирующим влиянием банкиров Восточного Побережья и их близкого окружения («Уолл-Стрит»), приняли защитные меры: они внесли в раздел 10 Закона положение о том, что, во-первых, от одного округа Федрезерва в Совете может быть не более одного представителя; и во-вторых, что при выдвижении кандидатов в Совет Президент «должен уделять должное внимание справедливому представительству финансовых, сельскохозяйственных, промышленных и торговых интересов, а также географической структуре страны».
История с Питером Даймондом
Положение о географическом распределении членов Совета Управляющих никогда особо никого не интересовало. Но в 2011 сенатор Ричард Шелби возразил против назначения нобелевского лауреата Питера Даймонда в Совет Управляющих и успешно заблокировал его. Даймонда предлагали как кандидата от Чикаго, хотя он долгое время проживал в Бостоне, а с Чикаго почти не имел связей; но округ Бостона уже был представлен Дэниелом Тарулло. Конечно, Шелби не стал бы возражать против Даймонда, будь он политически близок; он вытащил закон, чтобы заблокировать политического противника. Тем не менее он был прав с точки зрения закона.
Сейчас Трамп номинирует своего советника Джуди Шелтон. Сначала она числилась как кандидат «от Вирджинии» (согласно официальным документам). От Вирджинии она может представлять только Федеральный Резервный Округ Ричмонда, но его уже представляет Лаел Брейнард. Вдруг недавно «от Вирджинии» сменилось на «от Калифорнии»; она родилась в этом штате и технически этого достаточно для номинации. Кто-то в администрации Президента вовремя спохватился.
Кстати, с Крисом Уоллером, вторым кандидатом, прямо обратная история. Он был сначала заявлен «от Миссури» (где он долгое время работает в ФРБ Сент-Луиса), а теперь стал «от Миннесоты», где он учился 40 лет назад, чего обычно недостаточно для номинации; но так как этот кандидат приемлем для всех политических сторон, то, особо не думая, дали ему эту номинацию, которая в данный момент свободна.
Двусмысленная формулировка
Из двух положений Закона о ФРС (см. в начале), призванных обеспечить географическую диверсификацию Совета Управляющих, только, по сути, первый хоть как-то конкретизирован. Однако и он не содержит четкого определения, что значит быть «из» или «от» округа. В ходе обсуждения вроде бы было согласие, что кандидат должен был жить в округе на момент номинации; и некоторое время после принятия Закона так и поступали. Однако вскоре в это понимание стали включать и «родился» в данном округе.
С такой де-факто поправкой практика назначения просуществовала до 1978 года. В том году президент Картер номинировал Дж. Миллера от 12-го округа (Сан-Франциско), потому что тот округ был свободен. Хотя родился Миллер в Канзас-Сити, а жил уже долго в Бостоне, эти места были заняты, и Картер обратился за разъяснением в Минюст. Тот пояснил только, что Миллер «не должен был родиться и жить в том округе, который собирался представлять». То есть он должен был или родиться, или жить, а не обязательно то и другое. Но Картер понял, как ему было удобно (ни жить, ни родиться) и назначил Миллера «от Сан-Франциско».
За Миллером последовали другие, и в 70-е, и в 80-е, и в 90-е годы. Президент Буш (младший) вообще перестал даже делать вид, что соблюдает это положение. Назначая Сьюзан Байес в 2001 году, но номинировал ее представлять 7-й (Чикагский) округ. Она там немного работала и училась, хотя не родилась и не жила на момент назначения. В этом смысле все как у Миллера, но у нее везде в документах было написано «от Теннесси», то есть ни президент, ни Конгресс не рассматривали ее как «от» или «из» того округа, который она собиралась представлять, даже чисто формально. Тем не менее, никто не возразил.
С тех пор, за исключением номинации Питера Даймонда в 2010, положение о географической диверсификации Совета был мертвой буквой закона. Из 16 номинаций в этот период девять были официально «от» других округов, чем те, которые они представляли.
Сьюзан Байес, 2001: "от Теннесси" – представляла Чикагский округ;
Бен Бернанке, 2002: "от Нью-Джерси" – представлял округ Атланта;
Дональд Кон, 2002: "от Вирджинии" – представлял Чикагский округ;
Бен Бернанке, 2006: "от Нью-Джерси" – представлял округ Атланта;
Рэндал Крознер, 2006: " от Нью-Джерси " – представлял округ Ричмонд;
Фредерик Мишкин, 2006: " от Нью-Йорка " – представлял Бостонский округ;
Элизабет Дюк, 2008: " от Вирджинии " – представляла округ Филадельфия;
Джером Пауэлл, 2012: "от Мэрилэнда" – представлял округ Филадельфия; и
Джереми Стейн, 2012: "от Массачусетса" – представлял Чикагский округ.
В трех случаях (Бернанке 2002 и 2006, Стейн 2012), кандидаты фактически родились в округах, которые они должны были представлять, то есть вполне могли соответствовать, пусть расширенному, но законному толкованию. Но никто даже не удосужился привести документы в соответствие с законом, настолько это уже перестало иметь значение. И утверждение прошло на ура.
Теперешний вице-председатель Рэндал Куорлз родился в Сан-Франциско и жил в Юте (также части федокруга Сан-Франциско), когда его номинировали, в 2017, на пост вице-председателя, но его представили как «от Колорадо», который в округе Канзас-Сити, потому что Сан-Франциско представляла тогда Джанет Йеллен.
И так далее. Короче говоря, в последние двадцать лет особенно, сенаторы обычно закрывали глаза на это требование. Случай с Даймондом был исключением.
Что будет с законом?
Если требование географической диверсификации уже не актуально, то его следовало бы удалить из закона. Но первоначальная причина была не допустить засилия интересов банковских групп Восточного Побережья. Что же мы видим сейчас? Если с 1914 по 1996 годы только 30% членов Совета Управляющих родились на Восточном Побережье, то с 1996 по наше время уже 80%. Одновременно доля населения Восточного Побережья в общем населении США значительно снизилась. Региональные федеральные резервные банки также находятся под значительным влиянием Уолл-Стрита. То есть чего боялись создатели Закона о ФРС, то постепенно происходит, и во многом из-за забвения положения о географической диверсификации.
Другой вопрос, что положение это во многом игнорируется потому, что оно нечетко сформулировано. Если бы было сказано, например, что представительство должно означать постоянное место жительства, указанное в налоговой декларации, или где гражданин зарегистрирован как избиратель, то обойти его было бы труднее.
Время покажет, откажутся ли совсем власти США от этого, довольно нужного и продуманного требования, или предпримут усилия по его возврату в реальную практику.
Может быть, грядущее назначение двух новых членов Совета Управляющих что-то прояснит.
При подготовке использованы материалы Института Брукингса.
Наверх
