Независимость Федрезерва
18.09.2020
Недавно в новостях мы писали, что Верховный Суд США сейчас рассматривает дело по иску компании Bozeman Financial LLC, из которого будет ясно, является ли Федрезерв независимым органом или все-таки это часть правительства США. Дело в том, что правительство и его ведомства не имеют право оспаривать патенты в Патентном Суде США, а 12 Федеральных Резервных Банков оспорили один из патентов Bozeman Financial LLC, причем успешно – фирму этого патента лишили. Отчасти у нас это была ирония: естественно, в Законе о ФРС уже заложен принцип независимости; но все же ситуация создалась довольно интересная. Апелляционный Суд решил, что Федеральные Резервные Банки – это однозначно не правительство (в отличие от Совета Управляющих? Он, кстати, иски не подписывал, на всякий случай; все же его назначает Президент и утверждает Конгресс).Но Bozeman настаивает, что Банки – всего лишь операционное подразделение ФРС. Поэтому интересно, как решит Верховный Суд.
Независимость и подотчетность
Федеральная Резервная Система была создана как центральный банк США в 1913 году, когда Конгресс принял и президент Вудро Вильсон подписал Закон о Федеральной Резервной Системе. В Законе два фундаментальных принципа: независимость и подотчетность. В течение всей истории Федрезерв пытается – и в целом ему удается -найти баланс между этими принципами.
Почему важна независимость? Избранные государственные служащие и назначенные ими чиновники, как правило, находятся на посту короткое время. Например, депутаты Палаты представителей – два года, сенаторы – 6 лет, президент – 4 года. С одной стороны, это гарантирует их подотчетность народу, общественности; с другой - может создавать политическую мотивацию преследовать краткосрочные цели в ущерб долгосрочной политике. Другими словами, политики всегда думают о следующих выборах. Например, многие избиратели считают экономику одной из важнейших областей, по состоянию которой они отдают голос за того или иного кандидата. Поэтому избираемые лидеры, скорее всего, будут противиться повышению процентных ставок, даже если это было бы здравым долгосрочным решением. А это, в свою очередь, может привести к раскручиванию инфляции.
Как пример можно привести так называемую Волкеровскую Дезинфляцию (по имени Пола Волкера, главы Федрезерва с 1979 по 1987 годы). Чтобы победить инфляцию, дошедшую в 1979 до 11%, он начал повышать ставки, доведя ставку на федеральные фонды до 19%. В итоге ему удалось справиться с инфляцией, но в 1979-1982 годы он был самым ненавидимым человеком в Америке. Безработица была порядка 10-12%, кредиты выдавались под 20 и выше процентов. Если бы ему надо было избираться, или ему могло бы приказывать правительство, вряд ли бы ему удалось выдерживать такую политику целых три года. Однако со временем все признали его правоту; с тех пор в США никогда не было такой высокой инфляции и безработицы (последней - до пандемии).
Кроме того, чтобы еще лучше гарантировать независимость центрального банка, Конгресс дал Федрезерву право зарабатывать свой собственный доход. В основном это процентный доход на ценные бумаги Казначейства, которые ФРС держит на своем балансе; но также проценты за кредиты банкам и т.п. То есть ни у Президента, ни у Конгресса нет полномочий финансировать Федрезерв, так сказать, «права кошелька». Соответственно, они не могут шантажировать его угрозами прекратить финансирование, если он не примет то или иное нужное им решение. (Но ФРС отдает все свои доходы, оставшиеся после финансирования всех расходов, Казначейству; в 2019 году – 55 млрд долларов.)
Анализ показывает, что в странах с независимым центральным банком инфляция в среднем ниже.
Подвергается ли Федрезерв аудиту?
И Совет Управляющих, и все 12 Банков проходят многоуровневый аудит, который проводит Счетная Палата США (Government Accountability Office, GAO) и внешние независимые аудиторы. Аудиторские заключения есть на сайте Совета и сайтах Банков. В последние годы слышен призыв «проаудировать Федрезерв», из чего непосвященные люди делают вывод, что его не аудировали до сих пор, что не так. В этом призыве другой смысл: а именно, проверить, как Федрезерв вырабатывает свои монетарные решения. Счетную Палату призывают подвергнуть ревизии монетарную политику FOMC. Тут как раз и есть опасность, что избранные лидеры, контролирующие Счетную Палату, смогут через нее влиять на монетарную политику, чего как раз Конгресс и опасался, когда вносил в Закон принцип независимости.
Федрезерв подотчетен Конгрессу и общественности
Конгресс США определяет цели монетарной политики. Согласно Закону о ФРС, это максимальная занятость, ценовая стабильность и умеренные долгосрочные процентные ставки (эту третью уже почти не вспоминают; зато обсуждается сейчас куча других целей, из них экономическое равноправие цветных меньшинств и защита климата - активнее других). Это сейчас часто называют «мандатом» Федрезерва. Но Конгресс предоставил ФРС независимость в том, как достигать эти цели. Одновременно ФРС подотчетен Конгрессу за достижение целей согласно своему мандату. Подотчетность достигается обширной информацией о решениях и действиях в области монетарной политики, предоставляемой Федрезервом Конгрессу и общественности, в которой ФРС также должен обосновать свои решения.
Во-первых, Совет Управляющих дважды в год готовит для Конгресса обширный Отчет о монетарной политике, и председатель ФРС выступает с этими отчетами в Конгрессе. Во-вторых, чтобы обеспечить транспарентность процесса принятия решений, FOMC публикует заявление сразу после своих (восьми) плановых заседаний в год, затем, через три недели, публикует полный протокол заседания, а еще через 5 лет – полную стенограмму заседания. Также после заседаний председатель проводит пресс-конференцию, на которой подробно разъясняет принятые решения. Эти пресс-конференции идут в реальном времени в Интернете, на сайте Совета, записываются, архивируются и могут быть просмотрены в любое время. В-третьих, 4 раза в год FOMC выдает прогнозы экономического роста, безработицы и инфляции, а также прогнозы каждого участника Комитета по ставке на федеральные фонды. В-четвертых, председатель Совета, члены Совета и президенты ФРБ очень часто выступают с речами по всем аспектам монетарной политики (и другим вопросам – надзор за банками, регулирование, платежные системы и пр.) В-пятых, Совет и ФРБ предоставляют публике огромный массив информации и данных на своих сайтах.
Выводы
Независимость центрального банка желательна, так как краткосрочные цели избранных политиков могут войти в противоречие с долгосрочными задачами экономического развития страны. Экономисты в основном соглашаются, что это лучше всего достигается постановкой перед центральным банком четко сформулированных задач (таких, как ценовая стабильность и максимальная занятость), предоставлением независимости в достижении этих целей, и подотчетностью в достижении этих целей. Конгресс включил эти три принципа в Закон о Федрезерве при его создании.
Наверх
