(полная версия)

Назад к Речам-2009

Председатель Уотт, другие члены Подкомитета, я рад возможности обсудить с вами важные политические причины, по которым Конгресс долгое время предоставлял ФРС значительную степень самостоятельности в проведении монетарной политики, обеспечивая при этом нашу подотчетность перед Конгрессом и американским народом. Кроме этого, я поясню, почему расширение надзорных и регуляторных полномочий ФРС в качестве элемента более широкой программы по снижению системных рисков было бы совместимо с деятельностью по достижению наших уставных целей монетарной политики. Я также остановлюсь на важных шагах, которые ФРС недавно предпринял для улучшения прозрачности и подотчетности нашей деятельности.

Независимость и подотчетность

Грамотное построение монетарной политики включает сбалансированность независимости и подотчетности ее органов. Сбалансированность такого типа соответствует общей тенденции нашего государства иметь четко разграниченные границы ответственности, ограничение полномочий, сдержки и противовесы внутри правительства и органов власти в целом; такой баланс способствует проведению здравой монетарной политики.

ФРС получила большинство своих полномочий, согласно которым она осуществляет свою деятельность, по Закону о Федеральной Резервной Системе. Данный Закон определяет и ограничивает полномочия ФРС. В 1977г. Конгресс внес поправки в Закон, установив в качестве целей монетарной политики обеспечение максимальной занятости и ценовой стабильности; ФРС не имеет права устанавливать себе другие цели. В то же время Конгресс, на мой взгляд, правильно, дал ФРС значительную свободу в разработке и осуществлении подходов для достижения этих законных целей. Более того, позже я подробнее остановлюсь на том, что независимость, предоставленная ФРС, обусловлена хорошо отрегулированной системой сдержек и противовесов в виде прозрачности деятельности и подотчетности народу и Конгрессу.

Широта возможностей ФРС в достижении своих целей выражена в нескольких важных формах. Например, Конгресс решил, что руководители ФРС не могут быть уволены со своих постов только потому, что другие члены правительства не согласны с их взглядами по вопросам монетарной политики. Кроме этого, в качестве защиты от косвенного давления, ФРС сама определяет свой бюджет и штат, под надзором и контролем со стороны Конгресса. Таким образом, система имеет три важных элемента: широкие цели, установленные Конгрессом, независимость преследовать эти узаконенные цели как можно эффективнее и целесообразнее, и подотчетность перед Конгрессом посредством широкого набора способов.

Преимущества независимости при проведении монетарной политики

Изоляция от краткосрочных политических целей, которую Конгресс обеспечил для ФРС, была широко воспринята и внедрена в мире. Большой накопленный опыт показывает, что такой подход позволяет проводить монетарную политику, наиболее способствующую экономическому росту и ценовой стабильности. Операционная независимость – то есть независимость в проведении политики, направленной на достижение законодательно установленных целей – снизила вероятность двух типов политических ошибок, которые приводят к инфляции и экономической нестабильности. Во-первых, она не позволяет правительству поддаться искушению использовать центральный банк для финансирования бюджетного дефицита. Во-вторых, она позволяет лицам, принимающим решения, заглядывать за краткосрочный горизонт, когда они взвешивают воздействие мер в области монетарной политики на ценовую стабильность и занятость.

История знает множество примеров того, как не-независимые центральные банки были принуждаемы финансировать большие бюджетные дефициты. Такие случаи неизбежно заканчивались инфляцией. С учетом нынешнего прогнозируемого дефицита федерального бюджета США, это соображение особенно важно. Любое значительное уменьшение независимости ФРС в проведении монетарной политики привело бы, с большой вероятностью, к росту долгосрочных процентных ставок, т.к. инвесторы стали бы опасаться будущей инфляции. Более того, рейтинговые агентства рассматривают операционную независимость центрального банка страны как важный фактор при определении суверенных кредитных рейтингов, что заставляет предположить, что угроза независимости ФРС могла бы снизить рейтинги долговых бумаг Казначейства (Минфина) и, таким образом, повысить стоимость заимствований. Более высокие долгосрочные процентные ставки еще более увеличат бремя национального долга на текущее и будущие поколения.

Второй путь, которым политическое вмешательство в монетарную политику может повредить экономике, это слишком большая концентрация на краткосрочных проблемах. Так как мягкая монетарная политика может временно стимулировать экономическую активность (прежде чем будут ощущаться дестабилизирующие результаты высокой инфляции), могут возникнуть соблазны чрезмерно смягчить монетарную политику. Конечным результатом будет высокая инфляция без устойчивых выгод в плане занятости, а такой результат не отвечает законодательно закрепленной двойственной цели (ценовая стабильность плюс максимальная занятость). Таким образом, увеличение инфляции потребует проведения политики, которая позволит ее обуздать, а побочным эффектом такой политики будет спад в промышленном производстве и занятости. Фиксированные, длительные и перекрывающие друг друга сроки полномочий членов Совета ФРС, в сочетании с другими элементами операционной независимости, помогают обеспечить надлежащий учет ФРС как краткосрочных, так и долгосрочных результатов своей политики.

Статистические исследования подтвердили, что страны с более независимыми центральными банками имеют более низкий и стабильный уровень инфляции, при этом не жертвуя рабочими местами и уровнем доходов. Более того, низкий и стабильный уровень инфляции помогает обеспечить устойчивый экономический рост и занятость. Преимущества независимости центрального банка, очевидно, являются главным объяснением тенденции, о которой я упомянул ранее, к установлению такой независимости в большинстве стран мира. Конечно, не является чистым совпадением тот факт, что страны, предоставившие своим центральным банкам большую операционную независимость, имеют более низкие и стабильные цены.

Независимость монетарной политики и смягчение системного риска

Несет ли угрозу независимости монетарной политики предоставление центральному банку других полномочий, таких как надзор и регулирование некоторых элементов финансовой системы? Существуют ли потенциальные конфликты между высокой степенью независимости монетарной политики и подотчетностью в области надзора и регулирования? Я считаю, что опыт США и иностранных государств показывает, что независимость монетарной политики и полномочия в области надзора и регулирования вполне совместимы и даже обладают положительной синергией.

Текущий финансовый кризис четко продемонстрировал необходимость для Соединенных Штатов всеобъемлющего и многостороннего подхода к предотвращению системных рисков. Администрация недавно выпустила проект укрепления финансовой системы, который предполагает предоставление новых или расширенных полномочий ряду федеральных агентств, например, Комиссии по Ценным Бумагам и Биржам (SEC) и Комиссии по Торговле Товарными Фьючерсами (CFTC) - в области внебиржевых деривативов, SEC – в отношении хедж-фондов и их консультантов, и нескольким ведомствам, включая Минфин, Федеральную Корпорацию по Страхованию Вкладов, Совет Управляющих ФРС и SEC – в отношении разрешения ситуаций в системообразующих небанковских финансовых организациях, находящихся в кризисном положении. Кроме того, данный проект предоставляет ФРС некоторые новые полномочия по надзору за системообразующими финансовыми организациями и платежными, клиринговыми и расчетными системами.

Эти дополнительные новые полномочия являются естественным приращением к существующим надзорным и регуляторным полномочиям ФРС. Будучи консолидированным надзорным органом за всеми банковскими холдинговыми компаниями (BHC), ФРС отвечает за организацией надзора и контроля за наиболее важными финансовыми организациями США; кстати, в условиях текущего кризиса еще несколько крупных и сложных финансовых компаний – включая Goldman Sachs, Morgan Stanley, и American Express – стали банковскими холдинговыми компаниями. А расширенные полномочия ФРС в отношении регулирования платежных и расчетных систем базируются на существующих полномочиях по надзору за критически важными платежными, клиринговыми и расчетными системами, такими как Депозитарная Трастовая Компания и CLS Bank, а также на нашем опыте работы по снижению рисков в таких системах посредством, например, нашей Политики по Системным Рискам при Платежах.

Полномочия, которые, по проекту Администрации, будут предоставлены ФРС в отношении системообразующих небанковских финансовых компаний и платежных, клиринговых и расчетных систем, во многом похожи на те полномочия, которые ФРС имеет в настоящее время в отношении BHC и платежных, клиринговых и расчетных систем, уже находящихся под нашим контролем. Проект Администрации действительно предлагает более макро-пруденциальный подход к надзору и регулированию системообразующих финансовых компаний и платежных, клиринговых и расчетных систем, включая установление более высоких требований к системообразующим компаниям по капиталу, ликвидности и риск-менеджменту. ФРС уже двигалась в направлении более макро-пруденциального подхода к нашим программам надзора и регулирования, что показывает, например, недавно выполненная Надзорная Программа Оценки Достаточности Капитала (известная в народе как «стресс-тестирование» - fedspeak) (см. например речь Бернанке). ФРС давно является лидером в разработке строгих международных стандартов риск-менеджмента для платежных, клиринговых и расчетных систем, и внедрила эти стандарты для систем, которые находятся под ее непосредственным надзором. В осуществлении надзора за банковскими холдинговыми компаниями и некоторыми платежными системами мы тесно сотрудничаем с другими федеральными ведомствами и ведомствами штатов, участвуем в группах, объединяющих регуляторов и надзорные органы, таких как Федеральный Совет Исследования Финансовых Институтов и Рабочая Группа при Президенте по Финансовым рынкам. Эти полномочия и тесные рабочие отношения никак не ущемляют нашу независимость в проведении монетарной политики, и мы не считаем, что те расширения полномочий, которые содержатся в проекте Администрации, могут подорвать способность ФРС проводить монетарную политику эффективно и независимо.

На самом деле, эти изменения дополнят полномочия ФРС в проведении монетарной политики. ФРС и другие центральные банки всегда были вовлечены в вопросы системных рисков, в первую очередь потому, что центральные банки выступают кредиторами последней инстанции. Центральные банки, которые оперируют на рынках в ежедневном режиме и обладают макроэкономическими полномочиями, имеют широкий и уникальный взгляд а вещи при анализе происходящего в финансовой системе. И, как мы видели в последние два года, угрозы стабильности финансовой системы могут иметь существенные последствия для занятости и ценовой стабильности. Таким образом, цели монетарной политики ФРС тесно связаны с минимизацией системных рисков. В той степени, в какой предлагаемые меры в области регулирования будут способствовать большей финансовой стабильности, они будут также улучшать способность монетарной политики достигать максимально возможной занятости и стабильности цен.

Подотчетность и прозрачность

В демократической стране любая независимость правительственного ведомства должна сочетаться с его подотчетностью и прозрачностью. Конгресс и ФРС установили ряд стандартов и процедур, чтобы обеспечить проведение ФРС независимой политики так, чтобы это соответствовало процветанию нации. ФРС отчитывается по результатам своей деятельность каждые полгода в регулярном Отчете по Монетарной Политике, представляемым вместе с соответствующим докладом Конгрессу. Федеральная Комиссия по Открытым Рынкам (FOMC) публикует свои заявления немедленно после каждого регулярного заседания, а также, через установленное время, подробный протокол заседания. Мы также публикуем краткие экономические прогнозы членов FOMC четырежды в год. Кроме того, официальные лица ФРС часто отчитываются перед Конгрессом и выступают с речами перед публикой по широкому спектру вопросов, включая экономическое и финансовое состояние, монетарную политику, регулирование и надзор.

Наши финансовые методы контроля изучаются внешними аудиторами, а операции Резервных Банков рассматриваются независимой службой внутреннего аудита каждого Резервного Банка и персоналом Совета Управляющих, который осуществляет контроль и надзор за всей деятельностью Резервных Банков. Мы предоставляем народу и Конгрессу подробный ежегодные отчеты о консолидированной финансовой деятельности Федеральной Резервной Системы, которые проверяются независимой публичной аудиторской фирмой. Мы также публикуем подробные балансы в еженедельном режиме.

ФРС осознает, что новые программы, которые мы создали для борьбы с финансовым кризисом, должны сопровождаться дополнительными мерами повышения прозрачности нашей деятельности. Американцы имеют право знать, как ФРС использует ресурсы налогоплательщиков, и должны иметь возможность убедиться в том, что мы действуем ответственно, минимизируя риски и сохраняя законность операций. Мы увеличили прозрачность наших действий, сохранив в то же время способность достигать заявленных уставных целей по финансовой и экономической стабильности. В этом году мы расширили наш веб-сайт, включив значительное количество первичной информации о нашем финансовом состоянии и о наших программах. Недавно мы инициировали ежемесячные отчеты Конгрессу и народу по программам ликвидности ФРС, в которых предоставляем дополнительную информацию о нашем кредитовании, принимаемых залогах и других аспектах программ, созданных для борьбы с кризисом. Эти шаги должны помочь публике понять те значительные усилия, которые были нами предприняты для минимизации риска убытков в тех случаях, когда мы предоставляем ликвидность финансовой системе в качестве кредитора последней инстанции. В целом мы сейчас демонстрируем более высокую степень прозрачности, чем в любое другое время в истории Федеральной Резервной Системы. Благодаря большому объему информации, который мы публикуем, ФРС является одним из наиболее прозрачных и открытых центральных банков мира.

Руководители ФРС подотчетны и ответственны перед правительством США и американским народом. Семь членов Совета Управляющих Федеральной Резервной Системы назначаются Президентом и утверждаются Сенатом через процедуру публичных слушаний. Ключевые посты Председателя и Вице-председателя рассматриваются Президентом и Конгрессом на предмет их заполнения каждые 4 года, в отличие от 14-летнего срока полномочий других членов Совета Управляющих. Члены Совета Управляющих занимают семь мест в Комитете по Открытым Рынкам (FOMC). Остальные пять членов, согласно закону, выбираются из 12 президентов Резервных Банков по принципу ротации. Президенты Резервных Банков, в свою очередь, назначаются посредством процедуры широкого поиска квалифицированных специалистов, которую проводят местные советы директоров; выбор затем должен быть утвержден Советом Управляющих. При создании Федеральной Резервной Системы Конгресс использовал сочетание Совета Управляющих, базирующегося в Вашингтоне, с сильным региональным представительством, чтобы тщательно сбалансировать разнообразные интересы нашей большой нации. Банки ФРС делают наш процесс выработки решений более основательным за счет того, что несут реальную информацию об экономике, получая ее непосредственно в своих регионах, через свои связи с местным бизнесом и другие контакты.

Надзор со стороны Управления Контроля Правительства при Конгрессе

Недавно, в связи с темой подотчетности и прозрачности ФРС, обсуждалась возможность расширения аудиторских полномочий Управления Контроля Правительства при Конгрессе (GAO) в отношении ФРС. Как вам известно, ФРС является объектом частых проверок со стороны GAO по широкому спектру вопросов.

Например, надзорная и регулирующая роли ФРС проверяются GAO в той же мере, как и подобные функции других федеральных ведомств банковского надзора. Таким образом, GAO имеет все права – и использует их на практике - по проверке методов, которыми ФРС осуществляет надзор и регулирование банковских холдинговых компаний на консолидированной основе. Более того, если Конгресс предоставил бы ФРС полномочия по надзору за системообразующими финансовыми компаниями, которые не являются банковскими холдинговыми компаниями, GAO, согласно законодательству, получит все права по проверке того, как ФРС осуществляет надзор и регулирование также и таких фирм. Мы ожидаем, что GAO будет так же активно пользоваться этими правами, как и сегодня. Действительно, с 29 июня 2009г. GAO проводило одновременно 19 проверок (из них 14 по просьбе Конгресса), в том числе касающиеся ФРС. Кроме того, с начала 2008г. GAO провело 26 проверок ФРС, включая проверки, касающиеся соблюдения требований к капиталу банков по соглашению «Базель-2», риск-менеджмента, Закона о Банковской Тайне, а также Положения «В» Совета Управляющих (Regulation B), в котором реализованы требования Закона о Равных Возможностях при Кредитовании.

Конгресс также недавно разъяснил право GAO проводить проверки выполнения Программы Срочного Кредитования, Обеспеченного Активами (TALF), являющейся совместной инициативой Минфина и ФРС, вместе с проверками Программы по Выкупу «Плохих» Активов Минфина (TARP). ФРС тесно сотрудничает с GAO, предоставляя данному ведомству доступ к информации и персоналу, с тем, чтобы оно могло полностью разобраться в условиях и операция по TALF и надлежащим образом проверить выполнение TARP. В то же время Конгресс предоставил GAO новые полномочия по проверке программ кредитования, разработанных ФРС в отношении «единичных и особых» компаний согласно разделу 13(3) Закона о Федеральной Резервной Системе, включая программы кредитования для American International Group (AIG) и банка Bear Stearns. Эти программы существенно отличаются от широко доступных программ кредитования, таких как дисконтное окно для депозитарных институтов, Программа Кредитования Первичных Дилеров или Программа Финансирования Коммерческих Бумаг, которые ФРС либо использовал исторически, или создал недавно для решения вопросов кредитования и ликвидности на широком финансовом рынке. Поэтому ФРС не возражал против предоставления GAO полномочий по аудиту этих кредитных программ, созданных для конкретных организаций.

Конгресс, однако, намеренно – и очень обоснованно – исключил из объема возможных проверок GAO соображения и операции, относящиеся к монетарной политике, включая операции на открытом рынке и операции дисконтного окна, а также транзакции с иностранными банками или по их поручению и транзакции с международными финансовыми организациями. Исключив эти сферы, Конгресс аккуратно сбалансировал необходимость публичной отчетности с теми преимуществами, которые проистекают из сохранения независимости центрального банка в плане проведения монетарной политики и недопущения подрыва внешних и международных отношений страны.

Те же причины, связанные с публичной политикой, которые явились основанием для этих исключений в 1978г., остаются в силе и сегодня. ФРС определенно считает, что устранение законодательных ограничений на проверки со стороны GAO тех вопросов, которые связаны с монетарной политикой, противоречат общественным интересам, так как подрывают независимость и эффективность монетарной политики в нескольких отношениях. Во-первых, GAO выступает в качестве органа расследования Конгресса, и, согласно законодательству, должно провести собственное расследование и подготовить свой отчет, когда это потребует Палата Представителей или Сенат, или комитет, имеющий юрисдикцию той или иной палаты конгресса. Посредством своих расследований и проверок GAO обычно приходит к собственным выводам по политическим вопросам и тем методам, которыми проводится политика, а также вырабатывает рекомендации для аудируемого ведомства и Конгресса по изменениям или будущим мерам. Соответственно, финансовые рынки, очевидно, будут рассматривать полномочия по проверке монетарной политики у GAO как признак подрыва монетарной независимости – с отрицательными последствиями, которые обсуждались выше – в частности потому, что проверки со стороны GAO, или угроза таких проверок, могли бы быть использованы для оказания влияния на решения в области монетарной политики.

Разрешение GAO проверять монетарную политику также окажет влияние на рассмотрение соответствующих вопросов с другой стороны. Хотя должностные лица ФРС регулярно разъясняют мотивы принятия своих решений на всевозможных форумах и публикациях, процесс контроля, досмотра и публичного раскрытия идей и предложений, многие из которых никогда не включаются в официальные тексты решений, может отрицательно повлиять на процесс обсуждения и выработки решений. Если руководители ФРС будут знать, что проверки GAO приведут к публичному анализу их дискуссий, то они будут менее расположены к откровенным и широким внутренним дебатам, которые имеют важнейшее значение для выявления наилучших вариантов проводимой политики. Более того, публикация результатов проверок GAO, связанных с мерами монетарной политики, осложнит и будет затруднять доведение до широкой общественности и финансовых рынков намерений FOMC в области монетарной политики. Домохозяйства, фирмы и участники финансовых рынков могут не понимать, какие последствия будут иметь результаты проверок GAO для будущих решений FOMC, тем самым увеличивая волатильность на рынках и ослабляя способность мер монетарной политики достигать желательного эффекта.

Эти соображения распространяются и на решения по реализации кредитования через дисконтное окно и широкие программы кредитования. Эти программы являются продолжением наших полномочий и нашей ответственности по обеспечению финансовой стабильности, максимальной занятости и ценовой стабильности. Действительно, в отличие от кредитов конкретным финансовым институтам со стороны ФРС, которые сейчас подлежат проверке GAO, такие широкие рыночные программы предназначены для размораживания финансовых рынков и снижения спрэдов по процентным ставкам в сочетании с другими мерами монетарной политики. Важно, чтобы, как и при принятии других решений в области монетарной политики, ФРС оставался независимым при принятии решений в отношении таких программ.

Дополнительным соображением является то, что предоставление GAO права проверки широких программ кредитования, которые ФРС использует для воздействия на состояние кредитных рынков, может снизить эффективность этих программ в обеспечении финансовой стабильности, максимальной занятости и ценовой стабильности. Например, даже если будут установлены строгие правила конфиденциальности, отдельные банки неохотно будут прибегать к кредитованию через дисконтное окно, если они будут знать, что их наименование и другая информация о их займах будет раскрыта GAO. Слухи о том, что банк мог прибегнуть к кредитованию через дисконтное окно, могут иметь последствия в виде потери доверия рынка даже к фундаментально здоровому институту. Опыт, включая опыт текущего финансового кризиса, показывает, что нежелание банков использовать дисконтное окно может вести к высоким и волатильным краткосрочным процентным ставкам, и ограничивать эффективность дисконтного окна как инструмента повышения финансовой стабильности.

В целом, ФРС считает, что снятие остающихся законодательных ограничений на проверку GAO функций проведения монетарной политики и операций дисконтного окна привело бы к подрыву доверия общественности и инвесторов к проводимой монетарной политике за счет появления обеспокоенности, что решения в области монетарной политики могут стать объектом политического давления. В результате это усилит инфляционные ожидания и рыночные процентные ставки, и в итоге приведет к подрыву экономической стабильности и увеличению безработицы.

Благодарю вас за приглашение высказать свои взгляды на этот очень важный вопрос.

Наверх